Por Roberto
Yepe [1]
La
llamada diplomacia de cumbres es una modalidad del multilateralismo muy
extendida y de gran vitalidad en nuestra región.
Históricamente,
se ha desarrollado con particular intensidad a nivel subregional, con los
procesos que han derivado actualmente en el Sistema de Integración
Centroamericana (SICA), la Comunidad Andina (CAN), la Comunidad del Caribe
(CARICOM) y el Mercado Común del Sur (Mercosur). Sin embargo, no se limita a
este tipo de instituciones, sino que cobró fuerza y se generalizó como una
práctica peculiar de la diplomacia latinoamericana al máximo nivel durante las
décadas de los años ochenta y noventa del siglo pasado, con el advenimiento de
los entonces frágiles procesos democratizadores, cuando los mandatarios
comenzaron a acudir a las tomas de posesión presidenciales de sus colegas
electos, en una demostración de solidaridad regional que indudablemente
contribuyó, como tendencia, a la consolidación de los procesos políticos
constitucionales.
También
durante estos años se crearon y consolidaron diversos foros regionales que
operaban periódicamente a nivel de jefes de estado y gobierno, destacándose el
Grupo de Río (originado a partir de los antiguos Grupo de Contadora y Grupo de
Apoyo a Contadora), la Cumbre Iberoamericana, la Cumbre de las Américas y la
Cumbre América Latina y el Caribe - Unión Europea (ALC-UE). Los tres últimos
foros mencionados tienen en común la participación de Estados no
latinoamericanos y caribeños de gran peso en el relacionamiento externo de
nuestra región. A su vez, el Grupo de Río, aunque experimentó un proceso de
gradual ampliación de su membresía, durante buena parte de su existencia no
incluyó a varios países de la región.
Si
bien la proliferación de foros y reuniones a nivel cumbre determinó que esta
modalidad mostrará signos de agotamiento a finales de la década de los noventa,
los importantes cambios políticos ocurridos desde entonces en el mapa político
de América Latina y el Caribe crearon las condiciones propicias para el
surgimiento de un nuevo conjunto de instituciones propiamente latinoamericanas
y caribeñas de gran dinamismo, que le han dado un nuevo impulso a la diplomacia
de cumbres.
En
este sentido, la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (Alba),
surgida en diciembre de 2004, muestra ya impresionantes realizaciones en los
campos económico y social, reflejadas en los diversos proyectos grannacionales
que resuelven problemas concretos de la población y en los solidarios programas
de cooperación que han permitido formar decenas de miles de médicos, así como
que millones de personas accedan a servicios gratuitos de salud y sean alfabetizados.
Puede afirmarse que en la larga y mayormente fallida historia de la integración
latinoamericana y caribeña, el Alba es el proceso unitario que más resultados
concretos ha logrado en menos tiempo. Igualmente, el apoyo del gobierno
venezolano ha proveído, con Petrocaribe, una tabla de salvación a varias
economías vulnerables de Centroamérica y el Caribe, severamente impactadas en
las condiciones de crisis económica global y de altos precios de los
hidrocarburos prevalecientes durante los últimos años.
La Unión
Sudamericana de Naciones (Unasur), constituida como tal en el 2008 a partir de
un proceso iniciado con la Primera Cumbre de Presidentes de América del Sur en
el 2000, es otra organización de gran importancia geoestratégica que debe
propiciar significativos avances en materia de integración de la infraestructura
física regional sudamericana, sin que ello le impida apropiarse de temas de
tanta relevancia como el de la seguridad, tradicionalmente monopolizado por las
instituciones hemisféricas. De hecho, Unasur es ya un actor político relevante
a nivel regional que ha actuado con gran sentido de la oportunidad en temas de
extrema sensibilidad, como los intentos secesionistas en Bolivia en el 2009, el
acuerdo entre Estados Unidos y Colombia sobre bases militares firmado ese mismo
año –aunque obviamente es un asunto en el que no se podía alcanzar consenso-, y
el intento golpista en Ecuador en el 2010.
La
importancia de la flamante Comunidad de Estados Latinoamericanos y caribeños (Celac),
es difícil de exagerar[2].
Su solo nacimiento constituye una contribución fundamental al desarrollo de un
sentido de identidad latinoamericana y caribeña, de una verdadera comunidad de
naciones. Como había apuntado el profesor José Bell Lara hace algunos años:
América Latina ha tenido una
característica: en su conciencia colectiva se alberga la idea-fuerza de la
unidad latinoamericana, pero eso no ha conducido a la constitución de un
organismo que agrupe a todos los Estados de la región.[3]
La Celac
responde así a una importante deuda histórica. Antes de la Celac, el único foro
en el que participaban plenamente todos los mandatarios de América Latina y el
Caribe era la Cumbre ALC-UE, pero se trata de un mecanismo para interactuar con
un actor extrarregional. En la Cumbre Iberoamericana, por su parte, no
participan los países de la Comunidad del Caribe, en tanto que en la Cumbres de
las Américas, Cuba sigue estando injustificadamente excluida.
Con
el Alba, Unasur y la Celac, puede hablarse del surgimiento y desarrollo de un
nuevo multilateralismo en América Latina y el Caribe, sobre todo a partir de tres
rasgos de gran trascendencia que tienen en común estos procesos:
·
Rescatan el principio del pluralismo político
y económico, relegado en la década de los noventa del pasado siglo para imponer
una supuesta comunidad de valores compartidos en el hemisferio, cuyo real
significado era el pensamiento único y la aplicación a ultranza del
neoliberalismo económico. Con todas las complejidades políticas que ello
implique, el respeto de este principio es una condición indispensable para el
ulterior desarrollo de las instituciones multilaterales en la región, si
pretendemos verdaderamente alcanzar la unión latinoamericana y caribeña. La
manera en que se proyectaron los mandatarios en la cumbre constitutiva de Celac
de Caracas, demuestra que esto es muy deseable y posible.
·
Han permitido desarrollar un sentido de la
solidaridad regional no visto desde las luchas por la independencia, como se
evidenció en los eventos en Bolivia y Ecuador, anteriormente mencionados, el apoyo
a Argentina en el tema de las Malvinas frente al colonialismo británico, en la
movilización solidaria multilateral con Haití, y en la solidaridad con Cuba en
contra del bloqueo y de su exclusión de la Cumbre de las Américas.
·
Quiérase o no, han puesto en primer plano la
vigencia de la contradicción entre el “bolivarianismo” y el “panamericanismo”,
que representa el principal factor de complejidad en el actual entramado
institucional multilateral de la región. Todos los países latinoamericanos y
caribeños, excepto Cuba, actúan en ambas dimensiones, aunque incluso Cuba
recientemente manifestó su disposición a participar en las cumbres
hemisféricas, de ser invitada en igualdad de condiciones y
con plenos e iguales derechos
En
cualquier escenario, posiblemente sea del interés de América Latina y el Caribe
mantener mecanismos institucionales multilaterales con los Estados Unidos, como
vía para estimular la cooperación donde sea posible y amortiguar y contener las
tendencias de su política exterior hacia el unilateralismo y el irrespeto del
Derecho Internacional. Pero con los trascendentales cambios ocurridos durante
los últimos años, expresados particularmente en el significativo incremento de
la concertación política y la mayor autonomía de la proyección externa de
nuestra región, estas instituciones hemisféricas no deberían mantener la misma
esencia y modo de funcionamiento del actual sistema interamericano, y
probablemente tampoco convendría que mantuvieran su sede en Washington. El sistema
interamericano, tal cual se concibe y funciona en la actualidad, es incompatible
con el proceso unitario latinoamericano y caribeño.
Por
otro lado, estos nuevos mecanismos genuinamente regionales surgidos en el
presente siglo y de gran dinamismo funcional, coexisten con un conjunto de
foros y organismos creados en décadas anteriores del pasado siglo y que, en
general, están inmersos en una situación de letargo y anquilosamiento que
motiva serios cuestionamientos sobre la viabilidad futura de los mismos.
Indudablemente, si bien es muy difícil crear un foro internacional,
posiblemente más difícil es lograr su extinción cuando ha perdido su razón de
ser, debido a los intereses creados. Sin embargo, parece inevitable y necesario
que en determinado momento la región se aboque a un proceso de restructuración
y racionalización de aquellos mecanismos multilaterales que han perdido
relevancia.
En
este sentido, debe tenerse en cuenta que muchos de los gobiernos
latinoamericanos y caribeños enfrentan serias limitaciones en cuando a su
capacidad institucional para atender adecuadamente a los múltiples foros y
organismos multilaterales existentes a nivel regional, y los funcionarios de
sus cancillerías y otros órganos gubernamentales suelen simultanear dicha
atención.
El valor de la diplomacia de cumbres
La
diplomacia de cumbres ha recibido críticas a partir del argumento de que suelen
ser eventos costosos y con pocos resultados prácticos para la vida de los
pueblos. Si bien en ocasiones a este cuestionamiento no le falta razón, no debe
generalizarse a todos los foros y, dentro de ellos, a todos sus eventos.
La
utilidad de la diplomacia de cumbres no se deriva únicamente de los resultados
prácticos o concretos de los organismos o foros en los cuales se desarrolla.
Constituye una modalidad cuyos valores agregados, en su conjunto, en ocasiones llegan
a ser más relevantes que los propios temas y objetivos contenidos en la agenda
formal de los respectivos eventos cumbres. A menudo, diálogos políticos y
acuerdos de gran relevancia no trascienden públicamente.
Su
principal aporte es la manera en que contribuye a desarrollar e intensificar la
comunicación política y la confianza al más alto nivel. También suele propiciar
el impulso decisivo para hacer avanzar acuerdos y proyectos que a, a niveles
inferiores de la burocracia gubernamental, difícilmente podrían despegar.
Igualmente, por ejemplo, son oportunidades ideales para tratar asuntos
bilaterales de alta sensibilidad, evitándose así visitas y reuniones
bilaterales específicas que pudieran ser más delicadas políticamente de cara a
la opinión pública nacional de los países involucrados.
De
manera general, la diplomacia de cumbres es un espacio privilegiado que permite
tratar asuntos bilaterales con muchos países y de manera muy eficiente. De esta
forma, el bilateralismo y el multilateralismo se encuentran en un círculo
virtuoso, aunque no exento de encontronazos anecdóticos entre los mandatarios,
que forman parte de la diplomacia desde su propio surgimiento histórico.
En
suma, en un mundo tan complejo y de ritmo vertiginoso como en el que vivimos,
si la diplomacia de cumbres no existiera, habría que inventarla.
Publicado por la FLACSO en:
[1] Profesor en el Instituto Superior de
Relaciones Internacionales “Raúl Roa García” en La Habana, Cuba.
[2] El presidente cubano Raúl Castro la
ha calificado como el acontecimiento político más importante en la historia de
América Latina y el Caribe en los 200 años de independencia.
[3] Bell Lara, José. (2008) La integración latinoamericana, un camino
inconcluso. Ediciones Ántropos, Bogotá.
