La Responsabilidad de Proteger. Una Mirada a la luz del Derecho Internacional Público.

Por  Katia Montes de Oca Milán

En nuestros días, caracterizados por la ocurrencia de conflictos armados tanto al interior de los países como en el ámbito internacional, presupone  un reto para la Organización de las Naciones Unidas y  para el Derecho Internacional Público conciliar los principios como la soberanía nacional  y la prohibición del uso de la fuerza con la emergente doctrina de la responsabilidad de proteger y los intereses imperialistas de las potencias en el marco de una crisis estructural del sistema capitalista. 

La Responsabilidad de Proteger. Algunas consideraciones teóricas.

La responsabilidad de proteger quedó formalmente aprobada en el Documento Final de la Cumbre Mundial de Naciones Unidas de 2005 como un compromiso en virtud del cual la comunidad internacional tiene la responsabilidad de proteger a las poblaciones del genocidio, los crímenes de guerra, los crímenes de lesa humanidad  y  la depuración étnica bajo el criterio de que la soberanía de un Estado conlleva responsabilidades e incumbe al propio Estado la responsabilidad principal de proteger a su población cuando esté sufriendo graves daños, pero si ese Estado no quiere o no puede evitar dichos sufrimientos esa responsabilidad debe ser asumida por la comunidad de Estados.   La aprobación unánime de la Asamblea General se consiguió a pesar de la inicial oposición de Rusia y un grupo de Estados como Cuba, Venezuela, Pakistán y Zimbabue. En este sentido, el presidente de Zimbabue, Robert Mugabe planteó: “El concepto que deberíamos crear para el futuro de las Naciones Unidas no debería estar repleto de nociones ambiguas que presentan una oportunidad  para los Estados que buscan interferir en los asuntos internos de otros Estados. Conceptos como la intervención humanitaria o la responsabilidad de proteger deben ser analizados con minuciosidad para poner a prueba los motivos de sus defensores”[i].

Es indiscutible que el aspecto más controvertido de la responsabilidad de proteger es la intervención militar que conlleva la llamada respuesta oportuna y decisiva, teniendo en cuenta el desafío que representa para la soberanía de los Estados y la oportunidad en que se erige para las políticas de intervención y control por parte de las potencias occidentales sobre el resto del mundo, teniendo en cuenta que esta doctrina legaliza el uso de la fuerza en el Derecho Internacional Público. No obstante,  es necesario dejar sentadas algunas cuestiones. En primer lugar cabe preguntarse cómo ha de ser entendida  la responsabilidad, si en sentido jurídico cuya inobservancia es generadora de consecuencias jurídicas o como deber moral con matices políticos. En este punto debemos tener en cuenta que los Estados han aceptado dos tipos diferentes de responsabilidad: una primaria individual de cada Estado y otra subsidiaria colectiva que recae en la comunidad internacional. 

La responsabilidad primaria del Estado se desenvuelve en el ámbito de la responsabilidad de prevenir y se refiere principalmente a la realización de acciones positivas y de medidas de prevención y en su caso, de protección de la población civil frente a situaciones de carácter excepcional, la cual parece más ser un deber moral con cierta fuerza política que una responsabilidad en sentido jurídico, máxime teniendo en cuenta que en el Documento Final no hay una clara referencia a una obligación. Entonces, la responsabilidad de proteger impone un deber moral cuyo incumplimiento genera una consecuencia, que puede traducirse en intervención militar,  que no es estrictamente jurídica sino de carácter político en tanto no está sujeta a criterios jurídicos propios del régimen de responsabilidad internacional. Consecuentemente estaríamos hablando de que los Estados han adoptado un concepto que no encuentra un fundamento en las normas de responsabilidad internacional de los Estados y, por tanto, su incumplimiento no se relaciona directamente con el régimen de responsabilidad internacional, sino con la intervención militar, o sea, es un concepto moral que cobra vida fuera de este régimen y ajeno al Derecho Internacional Público.  En cuanto a la responsabilidad de la comunidad internacional, parece quedar claro que tampoco constituye una obligación jurídica en sentido estricto sino  un deber moral cuyo incumplimiento generaría consecuencias políticas. 

Esta responsabilidad se desenvuelve no sólo en el área preventiva sino que alcanza las responsabilidades de reaccionar y de reconstruir en caso de incumplimiento del Estado con su responsabilidad de proteger.  En sede de los beneficiarios consideramos que el reiterado término población se refiere a la población civil entendida como el conjunto de  personas que se hallan dentro de un territorio estatal y que no toman parte directa en un conflicto armado pero pueden ser víctimas de las partes combatientes pero, siguiendo el análisis realizado en las líneas precedentes, no podemos afirmar que les corresponde un derecho subjetivo de protección que pueda reclamarse ya que el Estado y la comunidad internacional sólo poseen un deber moral de protección en materia de responsabilidad de proteger, sin desconocer las obligaciones emanadas de las normas de derechos humanos y del derecho internacional humanitario que tienen los Estados cuya violación daría lugar a la responsabilidad internacional del Estado y la responsabilidad penal individual. 

Son destinatarios de la responsabilidad de proteger los Estados en primera instancia y subsidiariamente  la comunidad internacional. En cuanto al Estado,  a este corresponde garantizar la seguridad de su población como expresión también de su soberanía pero a la hora de analizar la responsabilidad subsidiaria que corresponde a la comunidad internacional el debate se complejiza. El primer problema que se nos presenta lo constituye la imprecisión del término comunidad internacional a pesar de uso reiterado en el ámbito de las Naciones Unidas. En este sentido, y a diferencia del Estado, la comunidad internacional no es un ente político definido que pueda expresar de manera inequívoca su voluntad y en consecuencia, esta expresión generalizada no se reconoce como un sujeto de derecho en el marco del Derecho Internacional Público y, no obstante, se le asigna una responsabilidad, aunque no sea entendida esta como obligación jurídica, como si fuese un  sujeto de derecho internacional a un ente que no puede manifestar su voluntad porque no consta de atributos concretos. Una vez que hemos visto a la comunidad internacional en si misma considerada cabría preguntarse entonces quienes la conforman y quienes entonces deben actuar en su nombre. 

Es interesante hacer notar que en esta doctrina de la responsabilidad de proteger se le ha asignado al Consejo de Seguridad jugar el papel de representante de la comunidad internacional. No obstante, en nuestro criterio, atendiendo a las características de este órgano de carácter político y de poder, no nos podemos fiar en que sus decisiones no estén determinadas por los intereses que en él se defienden, lo cual se empeora con el carácter vinculante de sus resoluciones. Además, la propuesta de que los cinco miembros permanentes desistan de su derecho  de veto es ilusoria y la responsabilidad de proteger al final sólo se aplicaría a países subdesarrollados o países en los cuales las potencias occidentales tengan manifiestos intereses y sería imposible su aplicación a las potencias que tienen derecho de veto o sus principales aliados. Además, la historia nos ha demostrado que Estados como China y Rusia no desistirán del veto en beneficio de una doctrina que a todas luces es de fácil manipulación. 

Es incuestionable el hecho de que pretenden vender a la opinión pública internacional la responsabilidad de proteger como un concepto formalmente impecable que pretende trasmitir una idea de imparcialidad que se deshace al intentar ponerlo en práctica a través del Consejo de Seguridad. Ante el criterio de que la naturaleza jurídica del Consejo de Seguridad es opuesta a lo que podríamos entender a priori por comunidad internacional podría analizarse la aptitud de la Asamblea General de la ONU compuesta de todos los Estados miembros como representante de la comunidad internacional, lo cual, en nuestro punto de vista podría ser más acertado. 

La responsabilidad de proteger a la luz del Derecho Internacional Público.

Como hemos visto hasta el momento, el compromiso alcanzado por los Estados sobre la responsabilidad de proteger y plasmado en el Documento Final de la Cumbre de 2005 es de carácter político y, como toda resolución proveniente de la Asamblea General, no tiene carácter obligatorio para los Estados.  No obstante, en el mundo actual, en el que estamos asistiendo a un indiscutible retroceso en la justicia internacional y en la transparencia de la actuación de la Organización de Naciones Unidas, donde Estados Unidos intenta legitimar sus acciones cambiando los postulados del Derecho Internacional Público, es necesario cuestionarse el discurso político que rodea a la responsabilidad de proteger a la luz del Derecho Internacional Público.

En primer lugar debemos tener en cuenta la naturaleza de esta doctrina. En este sentido, y a pesar de su aspiración de constituirse en norma de derecho internacional, vale destacar que el Documento Final incorporó la  responsabilidad de proteger como un concepto teniendo en cuenta las reservas de muchos Estados frente a ella y, por tanto,  aunque se deja abierto a la discusión el futuro de este concepto, no puede hablarse en ese momento del surgimiento de una norma de carácter internacional. 

No obstante, tomando como base el artículo 38 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia, la responsabilidad de proteger puede surgir como norma jurídica internacional  en forma de tratado, como costumbre internacional o como principio general del derecho. En realidad es muy poco probable que la mayoría de los Estados acepten una responsabilidad de proteger con carácter de norma jurídica recogida en un tratado dentro de Naciones Unidas y tampoco parece viable su surgimiento como principio general de derecho pero resulta interesante como sus defensores ven en su uso reiterado una vía factible que les permitirá legitimarla como norma jurídica de carácter internacional al convertirse en costumbre internacional, o sea, en norma consuetudinaria de Derecho Internacional. Por otra parte, esta doctrina tampoco encuentra sustento en la Carta de la ONU teniendo en cuenta que, según establece este documento, los propósitos de las Naciones Unidas son mantener la paz y la seguridad internacionales, y con tal fin debe tomar medidas colectivas eficaces para prevenir y eliminar amenazas a la paz, y para suprimir actos de agresión y lograr por medios pacíficos y de conformidad con los principios de la justicia y del Derecho Internacional el ajuste y arreglo de controversias o situaciones internacionales susceptibles de conducir a quebrantamientos de la paz.  

En este sentido, el artículo 2 plantea que para la realización de estos propósitos la Organización y sus Miembros procederán de acuerdo a los principios de la igualdad soberana, arreglo de las controversias internacionales por medios pacíficos de forma tal que no se ponga en peligro la paz, la seguridad internacional y la justicia,  y prohibición de  la amenaza o el uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de cualquier Estado en el marco de las relaciones internacionales. Por otra parte, el citado artículo  establece que ninguna disposición de la Carta autorizará a la ONU a intervenir en los asuntos que son esencialmente de la jurisdicción interna de los Estados aunque este principio no se opone a la aplicación de las medidas coercitivas previstas en el Capítulo 7. El citado documento constitutivo establece que el Consejo de Seguridad determinará la existencia de toda amenaza a la paz pero se le otorga la posibilidad de decidir qué medidas que no impliquen el uso de la fuerza armada han de emplearse para hacer efectivas sus decisiones. No obstante, si el Consejo de Seguridad estimare que estas medidas pueden ser inadecuadas o han demostrado serlo, podrá ejercer, por medio de fuerzas aéreas, navales o terrestres, la acción que sea necesaria para mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales.  

Vale destacar que lo establecido en la Carta no es suficiente para legitimar las acciones armadas de los miembros del Consejo de Seguridad ya que sólo legitima el uso de la fuerza en caso de amenaza a la seguridad y la paz internacionales y en el caso de Libia, por ejemplo, existía un conflicto armado interno teniendo en cuenta que había un enfrentamiento entre el Gobierno y grupos armados rebeldes que en sentido estricto no amenazaban ni la paz ni la seguridad internacional, por lo que  el Consejo de Seguridad no estaba autorizado a intervenir por la Carta de las Naciones Unidas y se vio obligado a recurrir a la ilegalidad de la doctrina de la responsabilidad de proteger.

En marcado contraste con la ilegalidad de la responsabilidad de proteger se alza el derecho internacional humanitario que se aplica en situaciones de conflicto armado y comprende las normas y los principios destinados a proteger a toda persona que no participe activamente en las hostilidades, en especial a la población civil y a toda persona que, aun cuando haya participado previamente en las hostilidades, esté herida, se haya entregado o haya sido capturada de otro modo. Así, establece normas de conducta humana y restringe los medios y métodos de llevar a cabo las operaciones militares.  Los  Convenios de Ginebra de 1949 y sus dos Protocolos Adicionales de 1977 son algunos de los principales instrumentos del derecho internacional humanitario en esta sede. Libia es Estado Parte en los Convenios de Ginebra de 1949 y en los Protocolos I y II  vinculantes para todas las partes en cualquier tipo de conflicto armado, incluidos los grupos armados. El Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional (Protocolo II) aprobado el 8 de junio de 1977 por la Conferencia Diplomática sobre la Reafirmación y el Desarrollo del Derecho Internacional Humanitario Aplicable en los Conflictos Armados y que entró en vigor el  7 de diciembre de 1978,  establece el deber de protección a todas las personas que no participen directamente en las hostilidades, o que hayan dejado de participar en ellas. Asimismo, el artículo 13 establece que la población civil y las personas civiles gozarán de protección general contra los peligros procedentes de operaciones militares. 

Para hacer efectiva esta protección, no serán objeto de ataque la población civil como tal, ni las personas civiles quedando prohibidos los actos o amenazas de violencia cuya finalidad principal sea aterrorizar a la población civil. Importante carácter reviste el artículo 3  al establecer que no podrá invocarse disposición alguna del Protocolo con objeto de menoscabar la soberanía de un Estado o la responsabilidad que incumbe al gobierno de mantener o restablecer la ley y el orden en el Estado o de defender la unidad nacional y la integridad territorial por todos los medios legítimos. El apartado 2 del citado artículo plantea que no podrá invocarse disposición alguna del Protocolo como justificación para intervenir, directa o indirectamente, sea cual fuere la razón, en el conflicto armado o en los asuntos internos o externos de la Alta Parte contratante en cuyo territorio tenga lugar ese conflicto. Sin embargo, el artículo 18 establece que cuando la población civil esté padeciendo privaciones extremas por la falta de abastecimientos indispensables para su supervivencia, tales como víveres y suministros sanitarios, se emprenderán, con el consentimiento de la Alta Parte contratante interesada, acciones de socorro en favor de la población civil, de carácter exclusivamente humanitario e imparcial. 

En mi criterio esta fórmula resulta más coherente si lo que se busca es una verdadera protección de la población civil y no enmascarar una guerra imperialista que pretende garantizar un nuevo reparto geoeconómico y geopolítico del mundo, lo que nos demuestra que el Derecho Internacional Humanitario constituye el marco propicio para reglamentar el comportamiento de las partes en los conflictos armados sin dejar de reconocer la necesidad de que se siga desarrollando a fin de poder hacer frente a los desafíos cada vez más complejos que le impone el mundo actual.   Además debemos tener en cuenta que al ser un Convenio constituye norma jurídica y su incumplimiento genera responsabilidad internacional. De esta forma, consideramos que el principal desafío  sigue siendo el de desarrollar y coordinar las normas y los mecanismos internacionales existentes de derechos humanos y del derecho internacional humanitario y  lograr un mejor cumplimiento del Derecho Internacional Público y no el de crear nuevas figuras de protección para proteger a poblaciones en estados de emergencia[ii].

Como podemos ver la responsabilidad de proteger no encuentra sustento legal en las normas de Derecho Internacional Público sino que las contradice en sus principios y postulados, a la vez que defiende una nueva concepción de soberanía como deber y a la vez como derecho condicional dependiente del respeto de los derechos. No obstante, la soberanía sigue constituyendo un principio fundamental del derecho internacional garantizado en la Carta de la ONU en la forma de igualdad soberana de los Estados del cual emanan otros principios y normas como el principio de no intervención, la prohibición del uso de la fuerza, y el derecho de autodeterminación de los pueblos. No podemos olvidar entonces que corresponde al Estado garantizar a su población condiciones de igualdad para el goce de sus derechos políticos, civiles, económicos, sociales  y culturales para lo cual cuenta con un conjunto de normas jurídicas que le permite ejercer esas facultades de protección. 

Desde esta perspectiva, el respeto a la soberanía y a la integridad territorial en el marco del Derecho Internacional Público son principios garantes y requisitos previos para que el Estado pueda cumplir con la responsabilidad que le corresponde de proteger a su población ya que cumplen la importante función de garantizar la libertad e independencia de todos los Estados en sus relaciones, y de resguardarlos de injerencias extranjeras, lo que a su vez repercute en beneficio de sus poblaciones, contribuyendo así al mantenimiento del orden internacional. En ese mismo orden de ideas, es necesario entonces que el respeto al principio de la no utilización del uso de la fuerza ni la amenaza de su uso se alce como paradigma  así como que no se desconozca arbitrariamente el principio de no intervención cimentado en el artículo 2 apartado 7 de la Carta.  

En cuanto a los crímenes contra la humanidad  y los crímenes de guerra perpetrados en un conflicto armado interno,  estos fueron incorporados al Estatuto de la Corte Penal Internacional de 17 de julio de 1998. Este hecho, aunque  constituye un avance importante en aras a la concreción de su contenido, no se realiza con el objetivo de definirlos, sino a los efectos de delimitar la competencia material de la Corte Penal Internacional con respecto a este tipo de crímenes internacionales.  Mayor dificultad reviste, sin embargo, la depuración étnica  ya que no figura en ningún instrumento jurídico como crimen internacional que la justifique aunque  un examen de los actos que la conforman permite encuadrarla dentro de la categoría de genocidio. En nuestro criterio, llama la atención como esta doctrina, aplicable en casos de genocidio, crímenes de guerra, depuración étnica y crímenes de lesa humanidad que generalmente se cometen en el contexto de un conflicto armado y que han sido objeto de regulación específica en normas de derechos humanos como la Convención para la Prevención y Sanción del delito de Genocidio, así como en el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional, no reclama la persecución penal de estos crímenes sino la intervención de la comunidad internacional a través del Consejo de Seguridad para evitar que tengan lugar cuando el Estado no puede o no quiere garantizar la protección de su población. 

La determinación de estos crímenes se está dejando en manos de una instancia política extrajudicial de imparcialidad cuestionable y  en consecuencia se desconoce que son tipos penales que en virtud del principio de seguridad jurídica deben ser determinados por una instancia judicial competente y siguiendo un procedimiento jurídico previamente establecido en una norma de carácter internacional cuya violación permite que sea utilizada para la consecución de intereses políticos ajenos a los que parece defender, lo cual se refuerza con una valoración extrajudicial de las fuentes de información que no garantiza que sean fidedignas y con el hecho de que la responsabilidad asumida por los Estados  no es la de juzgar, y en su caso, punir a los responsables de estos crímenes internacionales, sino la de proteger a la población de su comisión.  Siguiendo este análisis resulta interesante el criterio de Vladímir Putin al plantear que “a menudo se dice que los derechos humanos están primero que la soberanía de los Estados. Sin dudas es así: los crímenes de lesa humanidad debe castigarlos un tribunal internacional. Pero cuando en el uso de esa norma se viola con facilidad la soberanía de los Estados, cuando los derechos humanos son defendidos desde el exterior y de modo selectivo --o como parte de esa "defensa" se pisotean los de una masa, incluido el derecho a la vida, el más sagrado y básico--, no es causa noble, sino demagogia elemental”[iii]. 

Como hemos podido apreciar, a la hora de analizar la doctrina de la responsabilidad de proteger, es necesario dejar sentado un criterio que de manera muy acertada fue manifestado por el Embajador Jorge Valero Representante Permanente de la República Bolivariana de Venezuela ante la ONU en el Debate General sobre el informe del Secretario General: Hacer efectiva la responsabilidad de proteger. En este sentido plantea que, si discutiéramos en abstracto, y todos los actores involucrados en la dinámica de las relaciones internacionales actuaran inspirados –de verdad- por una visión holística, este tema no debería generar ningún desencuentro. Sin embargo, a la luz de la experiencia histórica contemporánea es un tema profundamente controversial. En primer lugar por el predomino que tienen en el mundo de hoy las potencias imperiales dominantes cuyos intereses determinan generalmente el rumbo de la dinámica de las relaciones internacionales. Hay, además, una circunstancia coyuntural relevante: la inexistencia de normativas vinculantes ya que los párrafos 138 y 139 del Documento Final de la Cumbre del 2005 son los únicos elementos disponibles para su consideración en el marco de la Asamblea General.[iv]

En nuestro criterio la responsabilidad de proteger en el mundo actual es una doctrina de hacer la guerra donde las grandes potencias imperiales arrasarán a las pequeñas bajo la bandera de los derechos humanos que ha puesto al Derecho Internacional en crisis ya que legitima que los países poderosos militarmente reclamen la responsabilidad política de interferir en los asuntos internos de naciones más débiles para proteger a la gente de su propio gobierno.  

En el caso de Libia, por ejemplo, la intervención estuvo autorizada por una resolución del Consejo de Seguridad de la ONU que, en nuestro criterio, no sólo legitima la injerencia sino que contraviene los principios consagrados en la Carta ya que no podemos afirmar que el conflicto libio significara una amenaza a la paz y la seguridad internacionales. Estamos hablando de que en Libia tuvo lugar una  insurrección armada y no hay ningún gobierno que no se enfrente a una insurrección de este tipo sin que esto tenga que entrañar inevitablemente una amenaza a la paz internacional. No obstante, vale destacar que, a pesar de que toda la campaña que rodeó la intervención militar en Libia estuvo enfocada en la responsabilidad de proteger  a su población, no es casual que la Resolución 1973 no aludiese expresamente a esta doctrina, aunque su preámbulo se refiere a las graves violaciones de los derechos humanos ya que, como hemos visto,  esta útil doctrina no encuentra sustento en el Derecho Internacional Público.  

La Resolución 1973 autorizó de manera implícita el uso de la fuerza bajo la fórmula de "tomar todas las medidas necesarias" en  Libia para proteger a los civiles y a las áreas pobladas bajo amenaza de ataques pero, por el contrario de lo que se ha difundido en los medios de comunicación occidentales, excluyó explícitamente la intervención terrestre en cualquier parte de Libia. Esta Resolución, sin embargo, se convirtió en el requisito legal para justificar una intervención militar en Libia con un mandato “humanitario” determinado pero, al abusar de este mandato limitado, se socavó la supuesta legitimidad de la misión que había intentado lograrse con la aprobación de la Resolución 1973. 

Esta situación ha determinado que la intervención militar en Libia no sea recordada como el precedente positivo que los defensores de la responsabilidad de proteger anhelaban para que fuera consolidándose sino como un caso en el que algunas potencias occidentales abusaron de un mandato para cumplir unos objetivos no acordados. En torno a las relaciones internacionales giran en todo momento intereses geopolíticos y geoeconómicos y la responsabilidad de proteger en manos del Consejo de Seguridad está contribuyendo a una nueva y ya no tan solapada redistribución del mundo.

Notas:

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[i] Garrigues, J. La responsabilidad de proteger: De un principio ético a una política eficaz. P. 165

[ii] En este sentido podemos citar la  “Declaración Universal de los Derechos Humanos” que constituyó el primer cuerpo legal destinado únicamente a la protección de los derechos humanos y en tal sentido los catalogaba como los atributos, facultades, prerrogativas y libertades que se le reconocen a un ser humano por el simple hecho de serlo, a partir de normas  nacionales e internacionales y cuya naturaleza simboliza una garantía indispensable para el desarrollo de una vida digna, pues sin ellos es imposible un progreso civilizado de las personas y de los pueblos. Asimismo podemos hacer referencia al Pacto de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales y el Pacto de los Derechos Civiles y Políticos que si cuentan con fuerza vinculante para los Estados signatarios y establecen procedimientos para un sistema de denuncias individuales, revisiones y sanciones ante las violaciones de estos derechos. Por otra parte podemos citar la Convención para le Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio y  la Convención contra la Tortura y otros Tratos Crueles, Inhumanos y Degradantes.

[iii] Putin, Vladímir. Rusia y el mundo cambiante. 27 de febrero de 2012. 

[iv]Valero, Jorge. Intervención en el Debate General sobre el informe del Secretario General: Hacer efectiva la responsabilidad de proteger. Nueva York. 24 de julio de 2009.